土地处置显吊诡谜局：灌南县资规局被指行政不法

        近日，浙江自贸区来合企业管理合伙企业（简称“来合企业”）向江苏省灌南县自然资源和规划局进行问责信访，质疑其在土地处置过程中涉嫌违法操作，导致债权人合法权益严重受损。此案涉及土地抵押、破产程序及行政司法衔接等多个法律关系，引发社会广泛关注。

      从土地抵押到破产程序的十年纷争

      司法材料显示，2006年，江苏博龙生物燃料科技有限公司（简称“江苏博龙”）依法在灌南县堆沟镇化学工业园获取了总面积449.4余亩国有土地使用权，土地用途为工业，并依法取得了《国有土地使用权证》。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，工业用地出让最高年限为50年，江苏博龙取得土地使用权的过程符合法定程序。

      从2007年到2010年期间，江苏博龙以上述土地为其关联企业用宁波博龙新能源科技有限公司向中国工商银行宁波新城支行（简称“工行宁波支行”）的一系列贷款提供抵押担保，双方签订了《土地使用权抵押合同》，并办理了抵押登记，工行宁波支行随之取得《土地他项权利证明书》，抵押金额累计达到2，309万元。按照当时的贷款利率及法律规定的计息方式，利息及其他费用合计已超8600万元。

       2011年，由于债务人未能履行还款义务，工行宁波支行依法向宁波市中级人民法院以及鄞州区人民法院申请执行抵押物以实现担保物权。因江苏博龙关联企业“宁波市博龙国际贸易有限公司”和“宁波市中生化国际贸易有限公司”没有履行宁波中级法院作出的（2011）浙甬商外初字第32号民事调解书以及鄞州区法院的（2010）甬鄞商外初字第92号民事调解书约定的还款义务，法院出具民事执行裁定书，裁定“准许拍卖、变卖抵押土地使用权，工行宁波支行对所得价款在抵押范围内优先受偿”。

图示：2011年10月11日宁波中级法院作出

（2011）浙甬商外初字第32号民事调解书。

图示：2011年2月18日宁波市鄞州区人民法院作出

（2010）甬鄞商外初字第92号民事调解书

       2012年5月，灌南县法院依据《企业破产法》相关规定，裁定受理江苏博龙破产清算申请。根据《企业破产法》第三十条，案涉土地使用权自破产申请受理时自动归入债务人财产，由管理人进行统一管理和依据破产法处置。

      然而，2013年4月，灌南资规局（当时称灌南县国土资源局）在未通知抵押权人及破产法院的情况下，作出《关于收回江苏博龙生物燃料科技有限公司国有土地使用权的决定》，以“土地闲置满两年”为由，决定无偿收回土地使用权并注销土地证。

      2016年10月，灌南资规局通过挂牌方式将该土地出让给连云港亚新钢铁有限公司（简称“亚新钢铁”），成交价为34,150,944元。这一行为直接导致工行宁波支行抵押权无法实现，依据《企业破产法》关于破产财产分配的规定，破产财产分配陷入停滞状态。债权受让方来合企业通过后续的司法程序才发现土地已被违规处置。

      来合企业在信访投诉中指出，根据灌南资规局公布的信息，2017 年度灌南县城区工业用地基准地价为 215元/平方米 ，其每亩价格约为14万元，而出让给亚新钢铁的价格为108元/平方米，出让价比官方价格整整低了约49%，存在低价处置的嫌疑。且受让方亚新钢铁未对交易细节进行公开回应。根据《国有土地使用权出让规范》，土地出让应当遵循公开、公平、公正的原则，这一异常情况引发了公众对是否存在利益输送问题的质疑，甚至可能涉及国有资产流失等严重问题。  

      核心争议：行政与司法程序涉嫌违法？

       来合企业在信访投诉中还指出，灌南资规局在土地处置过程中涉嫌多项行政程序违法，且在事实认定与法律适用上逻辑混乱，严重侵害了债权人的合法权益。

       其一，未依法履行通知义务。来合企业指出，根据《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定，“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”该办法第十三条还明确规定：“闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。”然而，来合企业指出，灌南资规局在处置土地时，并未提供土地闲置认定的调查笔录、现场照片等证据材料，而且在未书面通知工行宁波支行（抵押权人）及灌南县法院（破产管辖法院）的情况下，就擅自收回土地，这无疑明显违反了行政程序正当原则。类似的情况在最高人民法院（2018）最高法行再277号判例中也有体现，该判例明确指出“行政机关作出影响当事人权益的行政行为，应依法履行告知、听证等程序义务”。

       其二，对破产程序的实质性干涉。来合企业称，《企业破产法》第十九条规定，“人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止”；第二十五条规定，“管理人履行接管债务人财产、调查债务人财产状况等职责”。灌南资规局作为行政机关，在破产程序启动后擅自处置债务人财产，构成对司法程序的直接干预。同时，最高人民法院《关于适用〈企业破产法〉若干问题的规定（二）》第七条明确指出，“对债务人财产已采取保全措施的相关单位，在知悉人民法院已裁定受理有关债务人的破产申请后，应当依照企业破产法第十九条的规定及时解除对债务人财产的保全措施”，但在本案中，资规局的行为却与此背道而驰，明显违背了法律规定。

      图示：2013年6月11日，灌南县国土资源局制作 【灌国土资发（2013）

29号】文件，决定无偿收回江苏博龙生物燃料科技有限公司的153333平

方米国有土地使用权

     其三，认定土地取得性质的自相矛盾。来合企业指出，灌南资规局在处置文件中先是认定江苏博龙通过“诈骗手段取得土地”，后来又改称土地为“政府无偿划拨”取得，但始终未能提供以下关键证据：一是土地出让金缴纳凭证（根据《土地管理法》第五十五条，以出让方式取得土地需缴纳土地出让金）；二是划拨用地批准文件（根据《划拨用地目录》（国土资源部令第9号），工业用地不属于划拨范围）；根据《行政诉讼法》第三十四条规定，行政机关应对其作出的行政行为承担举证责任。而在本案中，资规局的处置依据缺乏事实支撑，符合《行政复议法》第六十三条规定的“主要事实不清、证据不足”情形。

      其四，闲置土地认定的程序缺陷。根据《闲置土地处置办法》第九条，“经调查核实，符合闲置土地条件的，市、县国土资源主管部门应当向土地使用者下达《闲置土地认定书》”；第十七条规定，“国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”来合企业认为，本案中，灌南资规局未依法制作《闲置土地认定书》，未告知江苏博龙陈述、申辩及申请听证的权利，直接作出收回决定，违反了行政行为合法性原则。参考自然资源部《闲置土地处置规程（试行）》（国土资厅发[2012]6号），闲置土地认定需经过调查、认定、告知、处置等完整流程，本案明显存在程序上的断档。

     另外，来合企业在信访投诉中还直指灌南县法院与管理人履职失范。

      其一，破产审查程序不透明。来合企业称，灌南县法院在债权申报阶段（2012年6月-8月），收到其他债权人提出的“土地出让金优先权”异议，但未告知债权人依照《企业破产法》第五十八条规定，“债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的，可以向受理破产申请的人民法院提起诉讼”，也未组织债权人会议对该异议进行核查。同时，《企业破产法》第六十九条规定，“管理人实施处分不动产等重大财产的行为，应当及时报告债权人委员会”。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第五十二条明确规定，“清算组应当列席债权人会议，接受债权人会议的询问”，但管理人未按规定公示债权表及财产处理方案，擅自同意资规局处置土地，严重剥夺了债权人的程序参与权和监督权，给各债权人造成了重大损失，使得破产程序缺乏应有的透明度和公正性，违反了破产程序公开、公平、公正的基本原则。本案中管理人的履职明显失范。

       其二，执行协同机制缺位。来合企业指出，2014年，灌南县法院作出（2012）灌商破字第1-3号民事裁定书，确认工行宁波支行担保债权为2743.8万元（含本金及部分利息）。根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第105条，“在执行中，被执行人被人民法院裁定宣告破产的，执行法院应当依照民事诉讼法第二百三十五条第六项的规定，裁定终结执行。”但在本案中，法院未对资规局违法处置土地的行为采取任何司法救济措施，亦未依据《企业破产法》第一百三十条规定，“管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任”，追究管理人的失职责任。

      债权受让人来合企业呼吁依法律追责

     来合企业认为，灌南资规局的行为已涉嫌程序违法与实体违法。根据《行政处罚法》《国家赔偿法》《监察法》等相关法律法规，应对相关责任人进行行政追责及渎职犯罪调查，同时呼吁法院对破产程序中的行政干预行为进行全面的合法性审查，并依职权追回违规处置的破产财产，以维护法律的尊严和债权人的合法权益。

       同时，作为工行宁波支行债权受让方（2019年通过债权转让取得权利），来合企业已通过信访渠道要求彻查违法行为，并启动司法程序主张自身权利。灌南资规局在2024年4月的《信访事项处理意见书》中称，“正在核查历史档案，将依法处理相关责任人”，并承诺于2024年7月22日前作出处理意见，但截至发稿，并未发布任何处置消息，亚新钢铁也未就土地交易细节作出任何回应。

前不久，灌南县自规局相关工作人员在回复上述问题时表示：首先该局就相关问题已于去年回复了投诉人；其二，灌南出让的土地并不是案涉破产土地；其三是投诉人与灌南自规局对该土地的挂牌、处置没有直接法律关系。他们应该去找博龙公司。（贺一荣）

        链接：专家说法

      完善制度保障债权人合法权益

      中国政法大学法学硕士、上海纽泰律师事务所特聘顾问徐先生认为，本案核心在于行政权对物权法定与破产司法秩序的系统性破坏。灌南县资规局未履行对抵押权人书面通知及听证义务，在法院破产程序中强行收回已抵押土地，程序正义底线失守，直接架空了《民法典》第414条的物权优先效力与《企业破产法》第19条的"破产保护盾"机制。同时，粗暴干预司法，介入法院破产程序：在法院已受理破产申请后擅自处置债务人财产，违反《企业破产法》第 25 条 “管理人统一管理财产” 的司法专属权原则。而灌南县法院破产程序履职失范，司法监督缺位加剧侵害——未依法审查异议债权，也未纠正县资规局违法处置行为，即便假设公益收回亦未依《城镇国有土地条例》第47条补偿抵押债权，暴露裁量权滥用。

       另外，针对灌南资规局认为来合企业对该土地的挂牌、处置没有直接法律关系，徐先生认为根据《行诉法司法解释》第13条规定，判断行政法利害关系的核心在于行政机关作出行政行为时，依据行政实体法规范是否要求其考虑并保护相关权益。来合企业虽于2022年受让债权，但其承继的是原始抵押权因行政行为所受的持续性侵害，该权利在2013年收地行为发生时即属行政机关必须保护的对象。因此，来合企业主张的权益与被诉行政行为之间的因果关系不因债权转让时间和主体变化而割裂，其符合“行政行为作出时依法应予保护或考虑的权利”标准，与灌南资规局的土地处置行为具有直接行政法利害关系。灌南资规局以“债权取得时间晚于行政行为”否定利害关系的观点，混淆了权利来源与侵害后果的持续性，违背保护规范理论的基本逻辑，依法不能成立。

      本案犹如一面棱镜，折射出基层行政法治实践中程序意识淡薄、职权边界模糊、证据规则松弛等深层问题。行政法的核心价值在于"控权保民"，亟需通过司法解释明确破产期间担保物权的绝对优先地位，并将行政机关明确纳入《企业破产法》的协作与义务主体框架，构建司法权对行政处置的同步审查与制约机制。唯有强化程序法定、明晰权力边界，方能将行政权纳入法治轨道，这既是个案正义的要求，更是推进国家治理现代化的必然路径。

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